Společné stanovisko Sdružení oboru vodovodů a kanalizací ČR (SOVAK) a Svazu vodního hospodářství ČR (SVH) k materiálu:
Návrh usnesení vlády ČR k analýze problematických aglomerací ve vztahu k podmínkám přijatelnosti provozních smluv v rámci Operačního programu Životní prostředí a ve vazbě na plnění směrnice rady č. 91/271/EHS, o čištění městských odpadních vod a k možnostem dostupnosti finančních prostředků pro tyto problematické aglomerace (verze – návrh MŽP z 3.7.2008)
Sdružení oboru vodovodů a kanalizací ČR a zprostředkovaně Svaz vodního hospodářství ČR obdržely dne 7.7.2008 materiál s názvem „Analýza problematických aglomerací ve vztahu k podmínkám přijatelnosti provozních smluv v rámci Operačního programu Životní prostředí a ve vazbě na plnění směrnice Rady č. 91/271/EHS, o čištění městských odpadních vod a možnosti dostupnosti finančních prostředků pro tyto problematické aglomerace (dále také jen jako „Návrh“ nebo „Návrh usnesení“). V průvodním dopise bylo sděleno, že se jedná o pracovní materiál rozeslaný do vnějšího připomínkového řízení, přičemž připomínky jsou očekávány nejpozději do 10 pracovních dnů ode dne vložení materiálu do systému eKLEP (3.7.2007), tj. do 18.7.2008.
Obě výše nadepsaná oborová sdružení podávají tímto v řádné lhůtě své stanovisko – připomínky k Návrhu vypracovanému (zřejmě samostatně) ministerstvem životního prostředí.
Při posuzování materiálu jsme vyšli ze zadání, které obdržely společně MŽP a Mze, a to na základě úkolu uloženého usnesením vlády ČR č. 113 z 4.2.2008 k aktualizaci strategie financování Směrnice rady č. 91/271/EHS, o čištění městských odpadních vod. Vláda ČR v něm pod bodem III. zadala zpracovat výše uvedeným ministrům (současně za účasti ministra financí) „analýzu dostupných finančních zdrojů k pokrytí deficitu zdrojových možností ve smyslu bodu II. tohoto usnesení s návrhem jejich zajištění“ a vládě tuto analýzu do 30.6.2008 předložit.
Návrh identifikuje problematické aglomerace (celkem je jich 20 včetně Prahy) a kalkuluje deficit prostředků, s přihlédnutím k omezujícím podmínkám, které byly v rámci vyjednávání o finální podobě OPŽP dohodnuty mezi MŽP a EK. Za předpokladu, kdyby výše podpory z EU dosáhla 60% z celkových investičních nákladů potřebných investičních akcí, je v návrhu kvantifikován celkový deficit přibližně na 8,5 mld. Kč.
Připomínky k obsahu Návrhu:
i/ Návrh neodpovídá zadání, které požaduje – předložit analýzu dostupnosti finančních zdrojů k pokrytí deficitu zdrojových možností včetně návrhu na jejich zajištění. Pokud jde o původní zadání vyplývajícího z usnesení č. 113, chybí v textu vlastní relevantní návrh zajištění zdrojových možností. Naopak je mimo původní zadání navrhován pod bodem III. vlastního návrhu usnesení úkol pro ministerstvo financí, rozšířit pravidla pro věcně usměrňované ceny v cenovém výměru a to ve vazbě na zajištění podmínek OPŽP. Takový požadavek však nejenže nevyplývá ani z podmínek OPŽP (konkrétně přílohy č. 7), nelze jej hlavně označit za jakkoli relevantní z hlediska plnění zadání usn. vlády č. 113/2008.
ii/ V části „Analýza problematických aglomerací“ je dle našeho názoru neúplně vymezen seznam problematických aglomerací. Jako „problematické“ jsou úzce chápány ty aglomerace, které mají zajistit realizaci opatření pro naplnění požadavků Směrnice rady č. 271/91/EHS a kde je aplikován tzv. oddílný model provozování a současně je uzavřena provozní smlouva mezi vlastníkem infrastruktury a soukromým provozovatelem přesahující trváním rok 2022. Další deficit je však nutné kalkulovat i díky omezení zdrojů OPŽP v případě provozních smluv, jejichž platnost končí mezi roky 2015 a 2022. Analýza pro tyto problematické aglomerace není součástí Návrhu, přestože např. v případě Severočeské vodárenské společnosti, a.s. se jedná o potřebu financování stovek milionů Kč nezbytných k naplnění cílů Směrnice rady č. 91/271/EHS. Poznamenáváme, že právě v severočeském regionu je současná úroveň vodného a stočného již na úrovni sociální únosnosti (cca 2% ve vztahu k čistým příjmům domácností) a další investice v horizontu příštích pěti let, pokud by měly být dotovány z OPŽP jen v omezené míře (cca 40%), by způsobily významný sociální dopad.
iii/ Dalším chybně stanoveným východiskem je vymezení problematických aglomerací ve vztahu k dostavbě kanalizace, kde jsou jako problematické chápány ty aglomerace, ve kterých je procento napojení obyvatel na kanalizaci nižší než 85% (pouze úzce v návaznosti na vykazování splnění požadavků Směrnice rady č. 271/91/EHS). Domníváme se, že ve velkých městech (Praha, Brno, Ostrava, Hradec Králové, Zlín aj.) může být tato hranice formálně překročena, ve skutečnosti znamená nadále relativně vysoký počet na kanalizaci nepřipojených obyvatel. Předpokládané relevantní projekty řešící dostavbu kanalizací ve velkých městech mají vysokou efektivnost, vyšší než v malých obcích. Proto je nesprávné, aby na základě tohoto kritéria byla tato města momentálně vyloučena z možnosti finanční podpory. S ohledem na toto východisko nebylo proto uvažováno o těch relevantních projektech a nebyly zakalkulovány ty náklady, které zejména ve velkých městech řeší dostavbu velkých celků kanalizace, přičemž jde o efektivní stavby s významným dopadem na životní prostředí.
iv/ Pokud jde o „Analýzu podmínek přijatelnosti a možnosti financování problematických projektů z OPŽP“, byl v rámci Návrhu usnesení zcela opuštěn koncept ekonomické a technické oddělitelnosti, který může za jistých podmínek představovat potencionální možnost přiznání podpory z OPŽP nezávisle na délce trvání uzavřených provozních smluv. Ze strany zpracovatele pak jsou paušálně hodnoceny prostředky OPŽP jako nedostupné i pro ty žadatele, kteří by provozování infrastruktury, která generuje oddělenou vodohospodářskou službu, vysoutěžili v samostatném novém výběrovém řízení v souladu s právem ČR a EU a na základě dalších podmínek předpokládaných zejména v příloze č. 7 OPŽP. Okrajově lze dále využít prostředků ISPA a OPI, a to na základě individuálních podmínek.
v/ Část V. označenou jako „Návrh na zpřesnění cenové regulace ve vazbě na plnění podmínek“ je nutné zcela odmítnout, jak z důvodů obsahových, tak zejména z důvodů zcela nesystémového zařazení této problematiky do tohoto materiálu. Zpracovatel, tedy MŽP, navrhuje rozšíření nástroje „Finančního modelu pro vlastníky a provozovatele VHS infrastruktury“ mimo oblast podmínek OPŽP odkazem na změnu výměru MF (aktuální byl vydán pod č. 1/2008). Uplatněný způsob a podmínky cenové regulace včetně pravidel a postupů pro stanovování těchto cen a jejich změn jsou v souladu s § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, plně v kompetenci ministerstva financí. Nakonec ani EK sama tak zásadní změnu právních předpisů nepožaduje.
vi/ K části V. dále uvádíme, že se neztotožňujeme s důvody pro změnu cenové regulace, jak jsou uvedeny v této části Návrhu usnesení. Pokud jde o úpravy cenové regulace obecně, je nutné tyto změny provádět koncepčně, nikoli umělou a izolovanou instalací komerčního produktu „Finanční model“ vypracovaného navíc monopolně jedinou soukromou poradenskou společností (ač byl formálně model schválen objednatelem tohoto produktu, který jej zároveň doporučuje „z důvodu celkového zvýšení právní jistoty“). Zpracovatel uvádí, že se jedná o splnění podmínky Evropské komise, které v případě nesplnění představuje riziko finančních dopadů v rámci monitorovacích , kontrolních a auditorských oprávnění zejména ze strany úřadu Evropské komise. Tento důvod považujeme za zástupný.
vii/ V přímé souvislosti s bodem ad vi/ výše – důvody pro zkvalitnění cenové regulace – ještě doplňujeme, že nesdílíme obavu autorů Návrhu, že v případě, kdy nebude aplikován právě a výhradně Finanční model i na dotace do vodohospodářských služeb v oboru vodovodů a kanalizací mimo OPŽP, hrozí České republice postih za porušení pravidel Evropského společenství v oblasti veřejné podpory a služeb obecného zájmu. Tento výklad MŽP se zdá být chybný hned z několika důvodů:
- v současné době probíhá v gesci Ministerstva zemědělství dotační program č. 229 310 „Výstavba a obnova infrastruktury vodovodů a kanalizací“, jehož pravidla pro poskytování a čerpání státní finanční podpory nabyla účinnosti 16.1.2006. Program slouží podpoře výstavby vodovodů a kanalizací. Investorem mohou být města a obce, svazky města a obcí a dále vlastnické nebo smíšené vodohospodářské akciové společnosti s více než 2/3 kapitálové účasti měst a obcí. Tento dotační program byl připraven a probíhá v souladu s právními předpisy regulujícími veřejnou podporu, jak na úrovni České republiky, tak na úrovni Evropského společenství. Evropská komise do této chvíle neučinila žádné kroky, které by nasvědčovaly, že finanční podpora, vyplácená v rámci tohoto dotačního programu, je v rozporu s čl. 87 a 88 Smlouvy o založení ES;
- odkazy na požadavky práva ES v oblasti veřejné podpory a služeb obecného hospodářského zájmu se nezdají být relevantní, minimálně jejich dopad není tak široký, jak uvedeno v Návrhu. Jednak je pochybné odůvodňovat požadavek na aplikaci Finančního modelu odkazem na Rozhodnutí Komise č. 842/2005/ES[1] (dále jen „Rozhodnutí“). Toto Rozhodnutí stanoví podmínky, za nichž se státní podpora ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnutá určitým podnikům poskytujícím služby obecného hospodářského zájmu považuje za slučitelnou se společným trhem. Je pochybné posuzovat podmínky např. programu Mze 229 310 Výstavba a obnova infrastruktury vodovodů a kanalizací“ automaticky jak obdobu vyrovnávací platby za závazek veřejné služby. I pokud by tomu tak bylo, z článku II. tohoto Rozhodnutí vyplývá, že oblast VaK nespadá do některé z kategorií, které Rozhodnutí upravuje. Dále odkazuje Návrh na principy formulované rozsudkem ESD v případu Altmark[2]. Jedná se o více než extenzivní výklad tohoto rozsudku, který obsahově míří zejména na příjemce kompenzačních příspěvků v rámci závazků poskytovat veřejné služby. Podle práva ČR však provozování vodovodů a kanalizací pro veřejnou potřebu není považováno za závazek veřejné služby. I kdybychom přijali bez dalšího závěry judikátu Altmark, lze oponovat plnou kompatibilitou požadavků, které vyjádřil ESD v rozsudku Altmark s podmínkami a pravidly na poskytování dotačních prostředků v ČR, bez ohledu na právní formu žadatele a modelu, v němž jsou vodohospodářské služby poskytovány;
- Finanční model má být vyžadován v návaznosti na dotační podmínky nastavené i v souladu se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. V tomto zákoně však ustanovení umožňující aplikaci Finančního modelu není. Muselo by se tedy jednat o samostatnou legislativní změnu, přičemž není jasný důvod zavedení tohoto nástroje do jiných odvětví;
- pokud by byl přijat výklad MŽP, mohlo by dojít k situaci, kdy by příjemci podpory museli již vyplacené částky vracet s tím, že by hrozily i značné sankce vůči ČR.
Každopádně lze doporučit nejprve lépe prověřit soulad existujících či plánovaných dotačních programů s právem EU, zejména s oblastí veřejné podpory. Ať již budou závěry jakékoli, lze zcela nezpochybnitelně minimálně podmínky pro poskytování dotací z jiných dotačních titulů než OPŽP upravit i jinými prostředky, než pouze ze strany MŽP navrhovaným Finančním modelem[3].
viii/ V části „Popis problematických aglomerací“ byl v případě několika aglomerací (zejména jde o Prahu a Brno) předložen text, který přináší hodnocení finančních zdrojů a celkový komentář k jednotlivým aglomeracím. Tyto pasáže jsou na několika místech v přímém rozporu s předchozími vyjádřeními a návrhy představitelů měst, resp. vodohospodářských společností. Tato situace jistě nepomáhá konstruktivnímu řešení problému a je otázkou proč nejsou respektovány odůvodněné návrhy, rozhodnutí, koncepce a právní hodnocení představitelů těchto subjektů, o plnění jejichž závazků by mělo jí především:
- V případě Brna jde o zásadní nepochopení, který projekt je skutečně relevantní. Dostavba kanalizací v aglomeraci Brno – Žebětín souvisí s připojením i dalších obcí sousedících s městem Brno. K odvedení odpadních vod na ČOV Modřice je nezbytné zkapacitnit a zrekonstruovat stávající stokovou síť města. Z toho důvodu by měla dostavba kanalizace v Žebětíně být součástí připravovaného velkého projektu, který vyřeší komplexně dostavbu a rekonstrukci stokové sítě města. Popisovaná dostavba kanalizace v aglomeraci Žebětín není tedy tím „relevantním projektem“, který uvádí materiál. Z hlediska zkrácení provozní smlouvy na dobu akceptovatelnou pro OPŽP argumentuje provozovatel BVK a.s. specifiky souvisejícími s pilotním projektem PPP rekonstrukce ČOV Modřice, při které byly použity finanční zdroje provozovatele. Současně ze zdrojů produkovaných BVK a.s. trvá závazek města Brna vůči státnímu rozpočtu až do roku 2026 při splácení půjčky na stavbu Vírského oblastního vodovodu. Tyto skutečnosti nebyly zřejmě zpracovatelem zohledněny. Konečně k tomuto bodu tak jako tak chybí uvedení dostupných zdrojů financování.
- V případě Prahy nebylo přihlédnuto ke stanovisku vlastníka infrastruktury HMP a správce PVS, a.s., kdy je alternativně navrhován projekt samostatně provozovatelného objektu NČOV. Domníváme se, že argumenty HMP pro přiznání oddělitelnosti NČOV jako samostatného provozuschopného čistírenského objektu jsou relevantní a vyžadují samostatné posouzení včetně konzultace s Evropskou komisí. Vlastník infrastruktury předpokládá, že by v tomto případě vypsal transparentní výběrové řízení na provozovatele NČOV. Ohledně dostavby kanalizací v okrajových šesti aglomeracích HMP doporučujeme, aby jako v ostatních aglomeracích, které nesplňují požadavky Směrnice rady č. 271/91/EHS, byla umožněna varianta poskytnutí finanční podpora z programu MZe 229 310 „Výstavba a obnova infrastruktury vodovodů a kanalizací“. Není podle našeho názoru důvod tyto aglomerace předem bezdůvodně vylučovat.
- V případě aglomerace Starý Plzenec jsou uvedeny částky v obráceném poměru (správně má být cca 50 mil.Kč na ČOV a cca 100 mil.Kč na dostavbu kanalizace). Zároveň byla bezdůvodně vypuštěna možnost oddělitelnosti kanalizace, která splňuje všechna požadovaná kritéria – viz Metodika pro žadatele rozvádějící podmínky přílohy č. 7 OPŽP.
Závěrem si dovolujeme k této části poznamenat, že MŽP nepřísluší hodnotit ani posuzovat platnost či „přijatelnost“ právních vztahů uzavřených mezi svébytnými právními entitami, pokud při své činnosti nevychází z pravomocného rozhodnutí moci soudní.
ix/ V návaznosti na komentář k aglomeraci Starý Plzenec obecně s lítostí konstatujeme, že Návrh usnesení zcela opomíjí možnost samostatně oddělitelné infrastruktury, což by bylo pragmatické a ekonomicky výhodné řešení pro minimálně část aglomerací, zejména pro 6 aglomerací v okrajových částech HMP.
x/ Doporučujeme rozšířit vlastní text návrhu usnesení vlády o bod:
„Vláda ukládá ministru zemědělství a ministru životního prostředí ve spolupráci s ministrem financí informovat vládu o výsledcích a předpokládaném konkrétním návrhu zajištění finančních zdrojů k pokrytí zdrojového deficitu plnění Směrnice 271/81/EHS, kterou předloží do 30. listopadu 2008.“
xi/ Technická připomínka k obsahu tabulky č. 2 na straně 7 – u společnosti Slovácké vodárny a kanalizace, a.s. je o model smluvního vztahu DVS, nikoli DSS. Doporučujeme upravit.
Závěr:
Celkově Návrh provádí pouze částečnou analýzu dostupnosti finančních zdrojů. Nelze zároveň hovořit o návrhu řešení celkového deficitu, ale pouze o částečném.
Návrh usnesení v některých případech zcela nereálně vyzývá a doporučuje otevření či pokračování ve vyjednávání o zkrácení stávající provozní smlouvy (Praha, Brno, Ostrava, Prostějov). Současně však pokud jde o samotné financování, nejsou navrhovány žádné varianty pro jejich zajištění, což je v přímém rozporu se zadáním v usnesení vlády č. 113/2008. Je sice konstatována možnost pokrytí deficitu z programu Mze 229 310 „Výstavba a obnova infrastruktury vodovodů a kanalizací“, avšak ve značně omezené míře a s neurčitou výhradou možného porušení pravidel veřejné podpory.
Zpracovatel by měl vzít na vědomí reálný stav současných smluvních vztahů i relevantních rozhodnutí smluvních stran (minimálně v případě Prahy, Brna, Prostějova) nezkracovat stávající smluvní vztahy.
S Návrhem usnesení vyjadřujeme v této podobě zásadní
nesouhlas a požadujeme jeho komplexní přepracování na základě průběžných konzultací
s dotčenými subjekty.
[1] 2005/842/ES, Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (oznámeno pod číslem K(2005) 2673)
[2] Rozhodnutí ESD C-280/00 Altmark [2003] ECR I –7747
[3] Předpokládáme, že se jedná o Finanční model jak je uveřejněn na stránkách www.opzp.cz
